所有人，不分等级，都平等地受到普通法院和普通法律的统治和管辖，没有人可以处于法律之上。
[20] 在司法行为中，往往有三方当事人，而三方当事人便形成了一种三角关系，正是这样的三角关系使司法行为显得更加公正与公平，而行政行为是在行政主体和行政相 对人之间进行的，行政机关既是一方当事人，又常常是行政相对人的保护者，或者说既是裁决者又是一方当事人，这与司法行为形成非常大的反差，正如法国学者里 韦罗所指出的：行政机关自身裁决它与被治理者之间的争端。在我国法律制度中，实体权利的概念较为清晰，对行政相对人实体权利的关注也比较多，但程序权利的概念和范围极其不清晰， 用法律手段保证行政相对人程序权利实现的状况更是少之又少。
因为，此时对行政权的法律规制主要反映在内部法律规范之中。[19]总之，实体是程序存在的根基，一个合乎理性的程序规则必须建立在实体有效性的基础之上。当然，上述问题在行政法治实践中的解决是一个需要多方努力的技术问题，仅从理论上进行概括是不够的。我国的法制原则之一是以事实为依据，依法律为准绳，这个原则中所突出的是事实与法律的有机结合，事 实与法律是法律过程中两个基本元素，不能彼此偏废。毫无疑问，行政行为中的义务履行是判定其是否实现的标志。
通过上列两个修正案，正当程序基本上成了一个经典的法律用语和法律制度。具体行政行为在内部的行政过程实质上是内部行政程序对其发生作用的过程。若选择性执法没有合法依据，则法院可以导入比例原则，审查选择性执法是否具有适当性、必要性和均衡性。
注释: [1]浙江省杭州市中级人民法院[2013]浙杭行终字第50号行政判决书。但是，这种情形通常限定于同一案件中的多个当事人之间的处理，如A、B两人共同殴打C，A、B两人在殴打过程中地位主次难分，但公安机关只处理了A而没有处理B。只要备齐相同性的要件，相同对待则构成了另一方的义务。[35][德]沃尔夫等：《行政法》[第1卷]，高家伟译，商务印书馆2002年版，第249页。
[37]该《通知》属于行政规定，其中重点率先拆除属于选择性执法，但是，其他违法建筑并非不拆除，而是挪后拆除，属于时间上的选择性执法。[20]在域外行政法理论上，违法平等通常是在讨论平等原则时被附加提及，但否认平等原则中包括违法平等。
[11]如有学者所言：所谓平等最简单的诠释就是禁止没有正当理由而存在的不平等行为，此处所称没有正当理由，指欠缺重要的实质原因。[38] 三、本案论点分析 吴案是一个涉及平等权保护与选择性执法问题的典型案件。自1954年《宪法》实施以来，平等原则一直是一项由宪法确认的法原则，它的地位在宪法中从未被动摇过。进入专题： 选择性执法 平等原则 。
因此造成陈梅香与黄惠婷行政处罚时间上的差异，完全是由于客观原因造成的，并不是市城管执法局的主观原因造成。[38]陈新民：《平等原则拘束行政权的问题》，载台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》[上]，五南图书出版公司2001年版，第59页。二、本案所涉相关法理、实务见解 (一)法理要点 平等，存在于普通民众内心深处最为质朴的含义是均平，所谓不患寡而患不均，大致就是这个意思。[34]但德国宪法法院却不承认不法的平等性。
在这段陈述中，我们至少可以概括出以下几个论点值得关注：(1)吴某所在的村违建现象十分普遍，原因是政府已经不再审批农村私人建房的申请，村民即使符合法定条件的申请，也没有办法启动审批程序了。本案中，法院并没有明确排除平等权保护在行政诉讼中的可适用性，只是认为本案没有可以适用平等权保护的事实基础。
对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在德国，1954年5月4日联邦行政法院在铁路局公务员资格认定案中，将平等请求权限于请求应具有合法创设的法律地位，不法的平等并不存在。
当法律不是持续地发挥作用，而是因为形势需要才偶尔显示一下威严，这不仅会导致违法行为不断产生的破窗效应，会让那些违法者滋生侥幸心理，选择暂避风头，卷土重来，而且还会给人们以遐想空间：对一些执法对象的处罚，不是因为法律的威严，而是出于其他的考虑，否则，行政机关为什么到今天才查呢？[18] 笔者认为，选择性执法的法律价值不可轻易否定，基于执法成本有限性等因素，行政机关在遵守平等原则前提下，可以采用选择性执法方式。这完全是陈梅香不了解客观情况，产生误解造成的错误认识。[26]周伟等：《法庭上的宪法》，山东人民出版社2011年版，第71页以《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》[国办发[2004]62号]保留的非行政许可审批项目目录为例，对该目录稍作分析便知，有一些项目显然不是非行政许可审批项目，而是地地道道的行政许可项目。设定行政许可事项包括行政许可事项本身、实施机关、实施条件、实施程序等内容，但国务院设定行政许可时，大多只规定了许可事项及实施机关，大多未规定实施条件及程序。在未实行许可证制度领域，国务院新设立了一些许可。
2014年4月14日，国务院发布《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》（国发[2014]16号），将行政审批事项分为面向公民、法人或其他组织的审批事项和面向地方政府等方面的审批事项，将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项，不再保留非行政许可审批这一审批类别。有学者认为，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》设定的500项行政许可存在数量庞大、个别主体不规范以及没有及时转化为法律、行政法规所设定的常规性行政许可等问题。
《行政许可法》第2条规定：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。[8]周汉华：《行政许可法：观念创新与实践挑战》，载《法学研究》2005年第2期。
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》设定了500项行政许可，国务院决定设定的行政许可数量超过法律和行政法规设定的行政许可数量，因此，国务院决定成为我国行政许可主要设定方式。国务院变更行政许可主要涉及两个领域：一是变更行政许可实施机关，国务院将部分行政许可实施机关由国务院部委变更为省人民政府工作部门、设区市人民政府工作部门或者县人民政府工作部门，或者在国务院机构间调整，如国务院《关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》将《证券法》规定首次公开发行股票（A股、B股）的实施机关由发展改革委调整为证监会。
对此问题，国务院正在逐渐调整，2014年4月14日，国务院发布《关于清理国务院部门非行政许可审批有关事项的通知》(国改[2014]16号)，该通知要求，取消非行政许可审批这一审批类别，将面向公民、法人或者其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或者调整为政府内部审批事项。为了控制行政许可设定，国务院于2013年9月19日发布《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发[2013]39号），提出严格控制新设行政许可，切实防止行政许可事项边减边增、明减暗增，明确今后起草法律草案、行政法规草案一般不新设行政许可，确需新设的，必须严格遵守《行政许可法》的规定，严格设定标准。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。2004年6月29日，国务院发布《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)，共设定了500项行政许可。
复次，国务院设定行政许可事项内容的随意性。最后，国务院缩小了行政许可范围，将原本属于行政许可的措施认定为核准、审批、备案等行为，导致这些行为不受《行政许可法》规范。
虽然《行政许可法》未授予国务院办公厅设定行政许可的权力，但国务院办公厅在行政许可设定、取消、调整和下放中发挥了重要作用，本文一并讨论国务院办公厅设定行政许可行为。如自费出国留学中介服务机构可以通过市场竞争确立其市场主体地位和资信，没有必要设定自费出国留学中介服务机构资格认定行政许可，但国务院对此设定了行政许可。
该条的含义是，行政法规设定行政许可的范围应当是尚未制定法律的领域，在已制定法律领域，行政法规及国务院决定不能设定行政许可。[7] （三）国务院设定行政许可的内容 《行政许可法》颁布后，国务院设定行政许可包括新设、保留设定、变更和废除行政许可。
二是合并行政许可事项，如国务院《关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》将21项同类行政许可事项合并为8项。《行政许可法》第14条规定，法律可以设定行政许可，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。[1] 对国务院设定行政许可的实践，学术界存在大量批评。[12]沈福俊：《部门规章为什么没有行政许可设定权》，载《政治与法律》2005年第6期。
《政府核准的投资项目目录（2004年本）》列举的大量核准项目实际上属于行政许可。[14]事实上，《行政许可法》将对其直接管理事业单位的人事、财务、外事等事项的审批排除适用《行政许可法》，这一规定是值得讨论的。
经过十余年的实施，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中设定的多数行政许可已被取消或者调整，部分行政许可项目已通过制定或者修改法律、行政法规确认，其余行政许可项目也可通过市场、社会自治等解决，无必要再保留行政许可项目。《国务院关于投资体制改革的决定》将100余个投资项目纳入政府核准投资项目范畴，将准予行政相对人投资这些项目的行为称为核准，排除《行政许可法》对这些项目核准行为的适用。
国务院在行政许可设定实践中，将非行政许可审批和核准排除在行政许可之外，缩小了行政许可法实施范围。且《行政许可法》第17条规定，除法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。
